- 公共管理的兴起与发展
- 作者：曹文春 来源：国际投资促进会 IIA 点击率：2849 添加日期：2005/10/12 关键词：
一、 公共管理的兴起：从公共行政到公共管理
传统的公共行政模式是在19世纪末、20世纪初随着西方诸国工业化的完成而建立起来的，距今已有上百年的历史，漫长的历史过程造就了适应大机器时代的政府形态。公共行政模式的主要特点是：权力集中，层级分明；法规众多，职能广泛；规模庞大，程序繁杂；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。就像是一部受到严格控制的机器，公务员只是机器齿轮的齿，他们的工作分工细致，行为必须依照明确的规则和程序。在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会，科层制模式的公共行政符合需要。
但是20世纪70年代之后，特别是80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。信息时代、知识社会、后资本主义的到来，说明一个新的时代正在取代过去的时代。尽管这个新的时代还没有一致公认的名称，但它已表现出如下特征：技术革新迅速，新技术、新发明层出不穷，技术对经济和社会的影响明显增加，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越强，一方面使各国之间联系更紧，相互依赖程度更大，另一方面，各国之间的竞争日益激烈；世界形势更加复杂，变化速度更快；公众的价值观念多元化、需求多样化；民众素质提高，民主意识、参与意识增强，时代的变化对政府提出了新的要求，政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变能力和创造力，对公众的要求更具有影响力，更多地使公众参与管理。与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝，而且使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。时代变迁呼唤着新的公共管理模式。
西方各国在七八十年代普遍面临的问题直接导致它们采取措施，探索公共事务管理的新模式。一些带有共性的问题包括：政府开支过大，造成经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等。传统的公共行政理论无法解释这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。
同时，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步迈向整体化，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。各种与政策管理密切相关的学科都取得了长足的发展，出现大量的新流派、新理论和新方法，并开始围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，从而为政府管理研究的突破奠定了坚实的理论基础。因此，在这种社会背景以及社会科学发展的内力的推动下，要求建立一种以政府和其它公共部门管理问题的解决为核心，融合各种相关学科和知识的新的公共管理的知识框架，才能适应当代公共管理实践发展的迫切需要。
二、 公共管理在西方国家的新发展："新公共管理"运动
到了80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在西方国家出现了一种"新公共管理"（New Public Management）运动。"新公共管理运动"主要包括了7个要点："公共政策领域的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门更具有竞争性方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。"这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，主要采用经济学理论和私营部门管理方法，创立一个新的公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应西方当代公共管理实践发展的迫切需要。
在英国，1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最为激进的政府改革计划。在整个80年代，英国采取了一系列改革措施：发起了反对浪费和低效益的运动，成立一个效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。更为引人注目的是，在1987年著名的报告《改变政府管理：下一步行动方案》中，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各部分分离出来，成立专门的半自治性的"执行局"来承担这种职能。
在美国，里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门领域之中，以提高政府效率。1992年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革"政府再造计划"（Reinventing Government Movement）,对美国政府的信息交流方式、公共服务流程及政府组织机构进行了重大改革，希望建立以公共需求为导向的电子政府，为公众提供更多获取政府信息和服务的渠道，提高政府机构的运作效率。1998年美国通过了政府文书缩减法（Government Paperwork Elimination Act），促使政府实现服务电子化，同时，克林顿在2000年宣布建造全球最大的电子政府网"FirstGov"，旨在建立一个以客户为导向的"一站到底"的政府服务体系。
总之，西方国家以"新公共管理"为模式的政府改革已取得一定的成效。英国经济从80年代开始复苏，失业率大大低于欧洲大陆的德国、法国，行政效率和公共服务的质量也明显提高。 美国政府在克林顿执政时期，经济开始复苏，消除了巨大的财政赤字，初步实现财政盈余，政府部门规模缩减而工作效率大大提高，民众对政府的认同感也大为提升。新公共管理实践的成功，被越来越多的国家政府所效仿，也赢得了世界银行等国际组织和学术界的关注与赞赏。三、 我国对公共管理（学）理论的认识
公共管理作为一种新的政府管理理论，我国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。
一种观点是：所谓的公共管理是指那些不以营利为目的，旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。另一种观点是：公共管理（学）是一个综合研究公共管理活动与公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说公共管理学是一门研究公共组织如何有效地提供公共物品的学问。还有一种观点是：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务质量，从而实现公共的福祉与公共利益。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下的特征：
第一， 从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类。政府是公共管理的核心主体，但它不是唯一的主体。"一般来说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事项应由政府来承担，而微观方面的管理或相当一部分的公共服务可以交给非政府部门来完成。"
第二，"公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。"第三， 公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性。
第四， 公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一。
第五， 公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而是公共管理学的知识框架更具合理性。
四、 我国公共管理研究的现状
在理论研究和学科建设方面，从1986年开始，我国开始恢复公共管理学科研究与教育。首先在高等教育政治学一级学科中设置了行政学或行政管理二级学科。具体表现是一些高校在政治学系、所中恢复了本专科层次的行政管理教育，而后逐步兴办了行政学硕士教育。1997年，在研究生教育中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入到管理学门类公共管理学科之中。1999年5月，国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管理硕士（MPA），从学位教育的角度满足不断增长的社会需求。虽然学科建设已经逐步与国际接轨，但是中国行政学及公共管理学在其发展进程中也存在一些突出的问题：
一是对当代国外的公共部门管理特别是政府管理研究领域的新发展、新趋势及新成果跟踪不够，对国外这一领域的新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收有待加强；现有的国内行政学的学科理论体系（特别是教学体系）较为陈旧、单一和狭窄，大部分的教科书的理论体系仍停留在西方70年代以前的水平上，未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。
二是公共管理的研究缺乏开阔的视野，学术基础不牢，既未能反映政府管理领域的新变化，将其它国家机关和非政府组织的公共管理活动纳入自己的范围，又未能顺应当代科学技术尤其是社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势，充分吸收相近学科尤其是当代经济学、工商管理学、政治学和政策分析等学科的新理论和方法成果。三是行政学的理论研究落后于现实的政府管理实践，尤其是缺乏对市场经济条件下政府管理的重大实践问题以及当代国外公共管理的实践加以深入研究，行政学的适用性、现实性和生命力不强。"
在实践方面，我国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。1998年开始的新一轮国务院机构改革目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。基本原则是："按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照责权一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。"这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，所强调的办事高效、运转协调、行为规范等准则仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国、国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
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